Contexte, étendue et approche 7.1 Cette année, nous avons examiné un certain nombre de rapports annuels des ministères. Au lieu d’utiliser la directive sur les rapports annuels du gouvernement provincial pour nos critères – comme nous l’avons fait dans plusieurs évaluations antérieures de rapports annuels sur lesquelles nous avons fait rapport au fil des ans, nous nous sommes inspirés de l’Énoncé de pratiques recommandées – Rapports publics de performance (PR-2) de 2006 de l’Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) et du document d’accompagnement de mai 2007 de l’ICCA intitulé Les rapports publics de performance – Guide de préparation (le guide). 7.2 Notre principal objectif était de déterminer la mesure dans laquelle les rapports annuels des ministères et les rapports sur le rendement produits par notre gouvernement pouvaient être améliorés en appliquant les principes modernes du PR-2. Notre objectif secondaire était de déterminer les améliorations qui pourraient être recommandées pour la directive sur les rapports annuels du gouvernement provincial (cette importante directive gouvernementale n’a pour ainsi dire pas changé depuis une vingtaine d’années). 7.3 Le guide pose 13 questions entourant les pratiques recommandées suivantes : 1. Le rapport est-il facilement accessible et identifiable comme le rapport sur la performance annuelle de l’entité? 2. Le rapport contient-il des informations qui semblent fiables et valides? 3. L’information sur la performance de l’entité est-elle pertinente? 4. L’entité fournit-elle des informations fidèles dans son rapport de performance? 5. L’information sur la performance de l’entité est-elle comparable et cohérente? 6. Le rapport est-il compréhensible? 7. Le rapport porte-t-il sur les quelques aspects essentiels de la performance? 8. Le rapport décrit-il l’orientation stratégique de l’entité? 9. L’entité explique-t-elle les résultats réels de la période et compare-t-elle ces derniers et les résultats prévus, en expliquant tout écart significatif? 10. Le rapport présente-t-il de l’information comparative sur les tendances, des points et données de référence ou encore la performance d’organismes similaires? 11. Le rapport décrit-il les leçons importantes tirées et présente-t-il les facteurs clés qui influent sur la performance et sur les résultats? 12. L’entité a-t-elle établi un lien entre son information financière et son information non financière sur la performance? 13. Les règles ayant présidé à la préparation du rapport sont-elles indiquées? 7.4 Avec ces questions, le guide fait la synthèse des conseils fournis dans le PR-2. Chacune des 13 questions compte des sous-critères ou des sous-questions qui peuvent être utilisés pour comprendre plus en détail les conseils fournis pour la préparation des rapports. Nous nous sommes servis de ces questions et des sous-questions pour élaborer une feuille de pointage. Notre personnel a ensuite examiné six rapports de l’exercice terminé le 31 mars 2007, le plus récent disponible au moment de notre travail. 7.5 Comme le PR-2 ne se veut pas un outil d’évaluation pour l’instant, nous l’utilisons de façon « anonyme », c’est-à-dire que nous ne présentons pas les résultats de notre examen ministère par ministère. Nous ne portons pas de jugement sur les rapports comme nous l’avons fait pour les trois exercices au cours desquels nous avons tenté d’amener des améliorations en décernant un prix de reconnaissance du vérificateur général. Il s’ensuit que nos constatations découlant du présent chapitre ne peuvent pas servir à évaluer la qualité des rapports sur le rendement d’un ministère en particulier. 7.6 Nous désirons plutôt, en renseignant nos lecteurs sur les plus récentes recherches de l’ICCA dans cet important domaine de la reddition de comptes, encourager les députés et le gouvernement à transformer notre processus de rapport sur le rendement dans la province. Nous réussirons peut-être même à inciter la population de la province à commencer à poser des questions autour des mêmes domaines dont traite l’énoncé de pratiques recommandées. 7.7 Les questions dans ces 13 importants domaines devraient être perçues comme un moyen de susciter la réflexion et de stimuler, et non comme un moyen d’évaluation. Il s’agit de questions conçues pour élargir nos structures et méthodes actuelles de rapport tout en établissant de solides bases pour transformer la préparation des rapports. Constatations 7.8 À notre avis, il est important d’établir dès le départ que le PR-2 est un document solide, préparé avec rigueur par un groupe qui s’y connaît très bien dans les questions techniques qui relèvent de sa compétence. Il s’agit d’un document important. C’est un document d’actualité. C’est un document qui peut aider la province à améliorer ses rapports sur le rendement ou de performance. Il s’agit d’une excellente source pour la révision de la directive de 1991 de la province qui soutient le mécanisme de rapport sur le rendement. 7.9 Le PR-2 est un document préparé par un chef de file reconnu dans l’élaboration des normes. Un groupe de travail composé de spécialistes de la communication de l’information sur le rendement de tous les ordres de gouvernement du Canada ainsi que d’un membre du conseil sur les normes comptables du gouvernement américain a rassemblé la matière pour le PR-2. Suivant de vastes consultations publiques et un examen approfondi avec les parties intéressées, le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l’ICCA a approuvé un énoncé de pratiques recommandées sur les rapports publics de performance (le PR-2) en juin 2006. 7.10 Le PR-2 « fournit des indications sur la communication de l’information sur la performance dans les rapports publics de performance des gouvernements ou des organismes publics » (paragraphe 1 du PR-2). Le PR-2 cherche à aider les gouvernements à aller plus loin que la communication d’information sur les intrants et les activités. Cela aide les entités qui communiquent cette information à s’intéresser « davantage au résultat de l’utilisation des ressources par rapport à ce qui était prévu » (paragraphe 3 du PR-2). Fait intéressant à noter, ce langage ressemble beaucoup à l’objectif de la directive sur les rapports annuels de la province, dans laquelle on lit que le rapport annuel « est l’élément clé qui permet d’évaluer les résultats obtenus par un ministère ou un organisme gouvernemental, par rapport à ses objectifs et à ses plans d’action ». 7.11 Le PR-2 offre des indications générales. Ce n’est pas un énoncé normatif, ni un modèle de rapport de performance pour les gouvernements. 7.12 Bien que le guide prenne soin d’indiquer qu’il ne constitue pas un modèle, il va un peu plus loin dans ce sens en ajoutant qu’il « vise à stimuler la réflexion et à fournir un cadre de référence pour la préparation des rapports publics de performance par les entités du secteur public » (page i du guide). D’abord, le guide encadre les pratiques recommandées sous la forme des 13 questions. Puis, partant de la documentation justificative du PR-2, il fournit ce que nous avons appelé des sous-critères, qui exposent un certain nombre d’indices montrant que les pratiques recommandées ont été appliquées. 7.13 Par exemple, la première question du guide est la suivante : « Le rapport est-il facilement accessible et identifiable comme le rapport sur la performance annuelle de l’entité? » L’un des indices que la pratique a été appliquée est le suivant : « Le rapport est clairement identifié comme le rapport de performance de l’entité ». Un autre indice, qui porte plus directement sur la partie « accessible » de la question est que « le rapport est disponible sur support papier ou électronique ». Chacun de ces indices renvoie à un paragraphe précis du PR-2. 7.14 Pour chaque pratique recommandée, le guide présente aussi une série de boîtes comprenant des indices que la pratique recommandée n’a pas été appliquée. Ainsi, la pratique recommandé n° 7 indique que le rapport doit porter sur les quelques aspects essentiels du rendement. Dans la boîte, il est précisé que, si « le rapport n’indique pas la mesure dans laquelle l’entité fait des progrès en vue de l’atteinte des résultats », alors la pratique recommandée n’a pas été appliquée. Si les commentaires descriptifs du rapport ne sont pas clairs ou présentent peu d’exemples de réalisations concrètes, le lecteur pourrait aussi conclure que le rapport n’est pas axé sur les quelques aspects essentiels du rendement. 7.15 Partant de l’information contenue dans les questions et des indices qui les accompagnent (ou ce que nous pourrions aussi appeler des sous-critères), nous avons examiné notre échantillon de rapports. Nous voulions comparer ces différents exemples de rapports annuels de ministères à l’énoncé des pratiques recommandées PR-2 pour les rapports publics de performance. Nos comparaisons sont résumées à la pièce 7.1 ci-dessous. Pièce 7.1 - Examination d’un échantillon de rapports annuels de ministères 7.16 Comme le montre clairement l’examen de la pièce 7.1, il y a lieu d’améliorer les rapports annuels des ministères de notre gouvernement pour qu’ils respectent le cadre de référence actuel du PR-2 et le guide. Les rapports annuels des ministères sont très loin de ressembler au cadre de référence établi par les plus récentes recherches en matière de rapports de performance. 7.17 Un tel résultat ne devrait pas nous surprendre. En effet, au cours de nos vérifications de divers rapports annuels au fil des ans et au cours de notre travail portant sur le projet de prix pour les rapports annuels, nous avons dressé une longue liste de cas de non-respect de la directive sur les rapports de la province. (Comme nous le montrerons à la pièce 7.2, cette directive n’est pas aussi exigeante que le cadre de référence du PR-2.) Nos nombreuses années d’observations de cas de non-conformité à cet égard sont peut-être le mieux résumées dans un paragraphe rédigé par le vérificateur général précédent, juste avant son départ à la retraite, dans ses réflexions personnelles au sujet de ses efforts visant à améliorer la qualité et l’utilisation des rapports annuels des ministères par la remise d’un prix annuel : Alors que les rapports n’ont jamais été d’une grande qualité, nous avons quand même pu décerner un prix pour le meilleur rapport annuel chacune des trois premières années. Toutefois, pour la quatrième année, aucun des rapports que nous avons examinés n’était de qualité acceptable, et nous avons décidé de ne pas choisir un gagnant. (Rapport de 2005, volume 1, paragraphe 2.21) 7.18 Bref, les rapports se sont détériorés au lieu de s’améliorer. 7.19 Cette absence de conformité est troublante. La directive sur les rapports annuels comporte plusieurs aspects positifs qu’il y a lieu de souligner en matière de rapports sur le rendement. En fait, au moment de sa publication en 1991, la directive était considérée comme avant-gardiste. Le Nouveau-Brunswick était perçu comme un véritable chef de file dans le domaine des rapports sur le rendement, sinon pour les rapports en soi, du moins pour le cadre stratégique établi pour de tels rapports. De plus, avec le début de la publication du document Indicateurs de rendement – Supplément du budget principal à partir du processus budgétaire de 1996-1997, il semblait que le gouvernement prenait au sérieux le cycle de la présentation de l’information sur la planification et la performance. Malheureusement, le supplément a disparu après l’exercice 1999-2000. La qualité des rapports s’est détériorée, comme le montrent très nettement la pièce 7.1 et le paragraphe 2.21 tiré de notre rapport de 2005. Comparaison de la directive gouvernementale au PR-2 7.20 Il est probablement devenu évident que nous nous dirigeons vers une conclusion ou une recommandation voulant que quelque chose soit fait pour améliorer les rapports annuels du gouvernement. À bien des égards, si nous parvenions à convaincre le gouvernement de simplement observer sa propre directive, cela représenterait un progrès important. 7.21 Avant de passer à nos recommandations, il serait peut-être utile de voir également si nous devrions recommander de préparer les rapports en fonction d’un cadre stratégique révisé, tel que le PR-2, plutôt qu’en fonction d’une directive approuvée en 1991. Afin de déterminer les améliorations que nous pourrions recommander, nous avons préparé la pièce 7.2. Cette pièce compare les pratiques recommandées dans l’énoncé du PR-2 à la directive gouvernementale. Ce faisant, nous offrons des suggestions visant à mettre à jour et à renforcer notre directive. Pièce 7.2 Comparaison du PR-2 à la directive gouvernementale Nos conclusions 7.22 La pièce 7.1 montre que, dans notre échantillon de rapports annuels de ministères, il manque bon nombre des caractéristiques exigées par un cadre redditionnel moderne. La pièce 7.2 montre que notre cadre stratégique actuel, bien qu’il présente certains points positifs, est un guide plutôt léger comparativement au PR-2. La directive gouvernementale a presque 20 ans. Elle a besoin d’être mise à jour. 7.23 Donc, on peut dire que c’est la production de rapports de performance dans son ensemble qui a besoin d’une refonte. Les ministères ne respectent pas la directive en matière de rapports du gouvernement provincial et, même s’ils la respectaient, elle nécessite certainement une mise à jour. 7.24 Au regard de ces conclusions, nous avons trouvé l’une des initiatives de changement du gouvernement particulièrement intrigante. Le récent Plan d’action pour transformer l’éducation postsecondaire du Nouveau-Brunswick semble en avoir long à dire sur la reddition de comptes et les rapports sur le rendement. De plus, il semble que des éléments du plan d’action aient suscité un certain degré de controverse dans le milieu universitaire au sujet de la forme et de l’orientation que cet appel à la reddition de comptes et à la production de rapports sur le rendement pourraient avoir. 7.25 La mesure n° 29 du Plan d’action pour transformer l’éducation postsecondaire du Nouveau-Brunswick se lit comme suit : En vue d’assurer la transparence et la responsabilisation dans l’utilisation des fonds publics et afin d’assurer des avancées rapides en ce qui concerne la refonte nécessaire du système, chaque établissement public présentera au gouvernement un plan stratégique quinquennal ainsi qu’un plan d’activités annuel. Ces plans seront étayés par des contrats axés sur le rendement et des indicateurs reflétant les priorités stratégiques du plan d’action du Nouveau-Brunswick en matière d’autosuffisance. 7.26 La mesure n° 30 du Plan d’action pour transformer l’éducation postsecondaire du Nouveau-Brunswick se lit comme suit : Comme autre mesure de responsabilisation, le gouvernement exigera, à compter de 2009, que chaque université publique et que chaque collège communautaire francophone et anglophone comparaisse une fois par année devant un comité approprié de l’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick afin de présenter son plan stratégique et de justifier son utilisation des deniers publics. 7.27 En d’autres termes, les mesures 29 et 30 du plan d’action exigent la même chose que l’énoncé de pratiques recommandées PR-2 de l’ICCA. Parlez-nous de vos projets. Parlez-nous des résultats que vous avez obtenus avec les fonds publics que vous avez utilisés dans la réalisation de vos plans. Avec le PR-2, comme avec les mesures 29 et 30 du plan d’action, il s’agit de reddition de comptes. Le PR-2 établit un cadre pour la communication par les organismes du « résultat de l’utilisation des ressources par rapport à ce qui était prévu ». 7.28 Nous trouvons ironique que notre gouvernement pousse les universités et les collèges communautaires vers un tel système redditionnel alors que son propre cadre redditionnel est gravement fissuré. 7.29 À notre avis, pour que le changement s’effectue, le gouvernement provincial a besoin d’un cadre plus large et plus complet que sa directive actuelle. Il a besoin d’une directive qui s’appuie sur des travaux de recherche récents tels que la recherche effectuée pour la rédaction du PR-2 et du guide. 7.30 Par ailleurs, le gouvernement provincial a besoin d’un instrument plus ferme qu’une directive administrative. L’autorité conférée par une directive administrative n’est pas suffisante pour assurer le cadre redditionnel moderne que le gouvernement semble avoir envisagé dans le Plan d’action pour transformer l’éducation postsecondaire du Nouveau-Brunswick. En vertu de la directive administrative actuelle, les rapports sur le rendement semblent être une pensée après coup, un aspect souvent négligé. 7.31 Un cadre efficace pour les rapports sur le rendement doit être soutenu par une mesure législative. 7.32 Par conséquent, nous recommandons que le Conseil exécutif élabore une mesure législative pour assurer un mécanisme amélioré de rapports sur le rendement au Nouveau-Brunswick. Cette mesure législative devrait s’inspirer des principes de l’Énoncé de pratiques recommandées sur les Rapports publics de performance de l’Institut Canadien des Comptables Agréés.