Contexte 3.1 De 1993 à 1997, la taxe provinciale pour les services sociaux et l'éducation (la taxe à la consommation) a contribué pour 680 millions de dollars par année en moyenne aux recettes fiscales de la province. Cette taxe venait au deuxième rang après les impôts sur le revenu administrés par le gouvernement fédéral comme source principale de recettes dont disposait le gouvernement provincial pour financer ses programmes. Le 1er avril 1997, la taxe de vente harmonisée, administrée par le gouvernement fédéral, a remplacé la taxe à la consommation. 3.2 La majorité des recettes provenant de la taxe à la consommation représentait les taxes perçues par les vendeurs du Nouveau-Brunswick et déclarées et remises au gouvernement provincial. Traditionnellement, un faible pourcentage de vendeurs ne déclaraient pas ou ne remettaient pas les sommes qu’ils devaient au gouvernement provincial. Un pourcentage plus important de vendeurs ne remettaient pas toujours le plein montant de la taxe due en raison d’erreurs, d’interprétations fautives et d’omissions. Pour recouvrer les taxes dues par ces deux groupes, le gouvernement provincial maintenait depuis longtemps une fonction de vérification fiscale. L’arrivée de la TVH n’a pas immédiatement mis fin à la nécessité d’effectuer des vérifications. Le gouvernement provincial doit continuer à maintenir un mécanisme de soutien efficace et efficient afin d’établir la cotisation et de percevoir la taxe de vente jusqu’à ce que la presque totalité des recettes dues au gouvernement provincial pour les opérations fiscales effectuées avant le 1er avril 1997 soient établies et perçues. Cette fonction non seulement fournit des fonds pour les programmes du gouvernement, mais elle empêche les vendeurs qui ne versent pas les taxes de profiter d’un avantage injuste par rapport aux vendeurs qui remettent les sommes qu’ils doivent. 3.3 Étant donné le remplacement de la taxe à la consommation, nous avons voulu nous assurer que les activités d’établissement de la cotisation et de perception de la taxe n’avaient pas été réduites avant que la question des taxes dont la cotisation n’est pas établie et des taxes non perçues soit correctement réglée. Un certain nombre d’observations formulées dans des rapports antérieurs du vérificateur général ont amplifié nos préoccupations. 3.4 En 1992, nous avons mené une vérification d’optimisation des ressources à la Division de l’administration de l’impôt. Dans le rapport du vérificateur général, nous déclarions avoir des réserves à propos du nombre de vérifications de conformité relatives à la taxe de vente. À cette époque, dix postes de vérificateur étaient vacants, soit un quart des postes de vérificateur de la division. Pour chaque dollar dépensé pour des activités de vérification, des recettes de 6,42 $ en taxe de vente étaient trouvées. Nous nous sommes demandé si les ressources affectées à cette activité étaient suffisantes. 3.5 À la suite de l’examen de 1992, nous avions aussi formulé des observations sur les activités de perception. Nous avions recommandé que la division réévalue ses méthodes d’application des lois fiscales, y compris le recours aux intérêts, aux pénalités, aux vérifications et à d’autres méthodes pour encourager le respect volontaire des lois fiscales. 3.6 Deux observations principales avaient découlé de la vérification de 1992 : « Dans certains cas, les efforts visant à réduire les coûts de la division peuvent se faire aux dépens des recettes », et « la division a besoin d’établir des modalités pour mesurer son efficacité et en faire rapport ». 3.7 Dans notre rapport de 1997, nous exprimions nos préoccupations au sujet de l’augmentation du solde des comptes débiteurs. Entre avril 1995 et novembre 1996, la valeur pécuniaire des comptes débiteurs a augmenté de près de 50 %. Dans nos rapports de 1997 et de 1998, nous notions aussi que le ministère n’avait pas de méthode efficace pour déterminer le montant irrécouvrable au titre des comptes débiteurs. 3.8 Les facteurs décrits ci-dessus et le risque que ces aspects soient négligés en raison du remplacement de la taxe de vente provinciale nous ont incités à examiner la vérification et la perception de la taxe à la consommation. 3.9 De plus, nous avons voulu examiner les procédures de perception dans une perspective qui nous permette de formuler des observations et des recommandations qui pourraient aussi s’appliquer aux efforts de perception dans d’autres secteurs, pas seulement au recouvrement de la taxe de vente impayée. Étendue 3.10 Notre objectif de vérification était d’examiner l’économie et l’efficience des efforts intensifiés visant à déterminer la cotisation de la taxe de vente provinciale non établie et à percevoir la taxe de vente impayée. Nous avons aussi voulu savoir si le ministère a établi et communiqué des mesures du rendement satisfaisantes pour ces questions. 3.11 Pour atteindre un tel objectif, nous avons élaboré quatre critères concernant la vérification de la taxe de vente et six critères concernant la perception de la taxe de vente afin de nous aider à définir notre travail. Nous avons passé ces critères en revue avec nos personnes-ressources dans les ministères et obtenu en grande partie leur accord avant d’entreprendre notre travail sur place. 3.12 Nous avons appliqué un certain nombre de procédés de vérification pour évaluer la conformité aux critères définis. Les procédés de vérification ont consisté notamment dans des entrevues détaillées avec des membres du personnel du ministère, l’examen des directives et des procédures, l’examen d’activités semblables dans d’autres provinces, l’examen des présentations au Conseil de gestion, l’examen des comptes publics et du rapport annuel du ministère, et un examen détaillé des procédures de perception suivies pour un échantillon de 30 comptes débiteurs de taxe de vente. Les constatations, les recommandations et les conclusions de notre travail de vérification sont organisées par critère dans les paragraphes qui suivent. Résumé des résultats 3.13 Le ministère a établi un plan raisonnable pour vérifier tous les comptes importants de taxe de vente provinciale dans un délai raisonnable suivant l’abolition de la taxe à la consommation. 3.14 Le ministère a surveillé ses progrès relativement à la réalisation de la vérification des comptes de taxe de vente. 3.15 De l’information pertinente sur le rendement à l’intention des vérificateurs et de l’effort de vérification en général a été établie et suivie. Cette information n’a cependant pas été communiquée publiquement. 3.16 Le budget principal et les comptes publics devraient présenter séparément les recettes provenant des vérifications de la taxe à la consommation. À la place, ces sommes sont regroupées avec les recettes de la TVH, qui est administrée par le gouvernement fédéral. 3.17 On a surveillé le rapport entre les recettes découlant de la vérification et l’effort de vérification, et l’objectif de 4 $ en recettes pour chaque 1 $ en coût a été largement dépassé. En mars 1999, le rendement réel se chiffrait à 7,64 $ pour chaque dollar dépensé. Le ministère devrait déterminer quel est le rapport optimal entre le coût et le recouvrement et poursuivre son effort de vérification jusqu’à l’atteinte de ce rapport. 3.18 Tout au long du cycle de perception, la responsabilité de la perception de chaque compte de taxe de vente n’était pas clairement attribuée. 3.19 La surveillance des agents de perception n’était pas suffisante pour permettre de déterminer si les procédures de perception étaient appliquées de façon équitable et uniforme. 3.20 L’information sur les comptes dont les agents de perception ont besoin pour déterminer les priorités et d’autres détails importants est fragmentée ou non connue. 3.21 Des mesures du rendement pertinentes pour chaque agent de perception ou le programme de perception dans son ensemble ne sont pas établies ni communiquées. Les objectifs du programme de perception ne sont pas fixés. 3.22 Nous avons examiné 30 comptes et observé des lacunes dans l’effort de perception. Le moment de l’application des procédures de perception pourrait être amélioré. 3.23 Les radiations et les comptes irrécouvrables devraient être inscrits plus rapidement pour améliorer la comptabilité et les rapports financiers. 3.24 Des informations importantes sur les créances irrécouvrables découlant du non-versement de la taxe de vente ne sont pas fournies aux autres ministères pour influencer les paiements futurs ou autres transactions avec le gouvernement provincial. Vérification finale des comptes de la taxe à la consommation 3.25 Au cours des quatre exercices ayant précédé le 31 mars 1997, les vérifications de la taxe de vente permettaient de mettre au jour environ 14 millions de dollars par année en recettes fiscales non déclarées. Les vérifications grâce auxquelles les sommes étaient identifiées visaient surtout la taxe de vente impayée au cours des cinq exercices précédents ou plus. Une telle situation montrait qu’il restait encore des sommes considérables à établir après le remplacement de la taxe le 1er avril 1997. Nos critères portent sur la planification, l’exécution et le rapport de l’effort de vérification spécial de la taxe à la consommation. Planification efficace de l’effort de vérification spécial 3.26 Comme pour tout effort de vérification, une planification adéquate est essentielle pour que l’effort porte fruit. Dans les circonstances à l’étude, la nécessité de planifier était peut-être encore plus importante. En effet, l’effort de vérification devait être exécuté dans des délais serrés en raison du remplacement de la taxe à la consommation par la TVH. Notre premier critère porte sur la planification sous l’angle suivant : Un plan raisonnable doit être établi pour vérifier tous les comptes de taxe de vente provinciale importants dans un délai raisonnable suivant l’abolition de la taxe à la consommation. 3.27 Une planification initiale adéquate sert à établir les objectifs du programme et les ressources nécessaires pour atteindre ces objectifs. Cette planification doit se fonder sur les principes d’achèvement et de rapidité de la recherche de cotisations de taxe non établies. 3.28 Le ministère a priorisé sa liste de quelque 20 000 comptes pour aboutir à une liste de 7 000 comptes présentant un risque allant de modéré à élevé sur la base des critères suivants : rendements moyens, montant de la cotisation établie lors de la dernière vérification et temps écoulé depuis la dernière vérification. Le ministère a ensuite appliqué un facteur moyen d’heures par vérification pour déterminer le nombre d’heures nécessaires pour vérifier ces comptes. Pour améliorer la possibilité de perception, éviter de réaliser les vérifications en même temps que les vérificateurs de la TVH et minimiser les inconvénients pour les vendeurs, le ministère a déterminé qu’une période de deux ans constituait un délai raisonnable pour son effort de vérification visant la clôture des comptes de taxe à la consommation. À partir de ces facteurs, le ministère a déterminé qu’il avait besoin d’ajouter 44 personnes à ses effectifs pour une période de deux ans. Le ministère a alors demandé au Conseil de gestion d’approuver le financement additionnel. 3.29 Le 31 mars 1997, le Conseil de gestion a approuvé le recrutement de 44 personnes pour les exercices 1998 et 1999. Le personnel additionnel a été recruté, et l’effort de vérification accéléré a commencé en juin 1997. 3.30 À notre avis, le ministère a satisfait à notre critère axé sur la planification. Il a établi un plan raisonnable pour vérifier tous les comptes de taxe de vente provinciale importants dans un délai raisonnable suivant l’abolition de la taxe à la consommation. Surveillance de la mise en œuvre par le ministère 3.31 Pour que le ministère puisse rendre des comptes sur le coût de l’effort de vérification, il doit surveiller les progrès et les comparer à un objectif réaliste. Nous avons le plaisir de signaler que le ministère a satisfait à notre deuxième critère, qui est le suivant : Le ministère devrait surveiller ses progrès en rapport avec la mise en œuvre du plan et prendre les mesures correctrices qui s’imposent, le cas échéant. 3.32 L’objectif établi pour le programme de deux ans était la vérification de 7 000 comptes à risque élevé. Le ministère suit les progrès mensuels des vérifications et signale que, à la fin mars 1999, les vérificateurs avaient vérifié 7 240 comptes. 3.33 Les vérificateurs ont atteint ou dépassé leur objectif tout au long de la vérification; par conséquence, aucune mesure correctrice n’a dû être prise. Rapport sur le rendement 3.34 Notre loi nous prescrit d’indiquer si le gouvernement fait rapport sur l’efficacité des programmes. C’est ainsi que nous avons élaboré le critère suivant : De l’information pertinente sur le rendement à l’intention des vérificateurs et de l’effort de vérification dans son ensemble doit être établie, surveillée et communiquée en temps opportun. 3.35 De façon générale, nous avons déterminé que le ministère a établi et surveillé l’information sur le rendement à l’intention des vérificateurs et de l’effort de vérification dans son ensemble. Le ministère surveille des mesures du rendement telles que les recettes découlant de la vérification et le rapport entre le temps consacré à la vérification et le temps consacré aux tâches administratives, qui servent à évaluer le rendement des vérificateurs, des régions et de l’effort de vérification dans son ensemble. L’une des mesures clés de la présentation au Conseil de gestion était que les recettes accrues allaient compenser le coût additionnel de l’effort de vérification. En mars 1999, le coût de la vérification ordinaire et de la vérification accélérée pour les deux derniers exercices s’élevait à 5,5 millions de dollars. Durant cette période, la vérification a produit des recettes de 41,8 millions de dollars. 3.36 À notre avis cependant, le ministère n’a que partiellement satisfait au critère, car il n’a pas fait publiquement rapport de son effort de vérification. Ainsi, la taxe à la consommation n’est pas présentée séparément dans le Budget principal ni dans les Comptes publics depuis 1996-1997. La taxe à la consommation, qui s’est chiffrée à quelque 30 millions de dollars en 1997-1998, est regroupée avec la TVH dans les comptes publics. Le même regroupement a eu lieu dans le budget principal de la province pour 1997-1998 et pour 1998-1999. La TVH est établie et appliquée par le gouvernement fédéral, qui remet au gouvernement provincial sa part calculée selon une formule de partage des recettes. Voilà qui diffère passablement de la taxe à la consommation, qui est établie, appliquée et perçue directement par le gouvernement provincial. Ce regroupement embrouille la comptabilité des deux taxes. 3.37 Le rapport annuel du ministère fournit le nombre de vérifications réalisées et les recettes produites. Cependant, il ne compare pas les résultats obtenus avec les niveaux de rendement prévus. De plus, les mesures telles que le coût par dollar de cotisation ne sont pas communiquées. Selon le ministère lui-même, l’effort de vérification était une entreprise ambitieuse. Le ministère a atteint l’objectif fixé au départ quant au volume. Nous sommes d’avis qu’il devrait faire rapport de ce rendement de façon plus complète. Recommandations 3.38 Nous avons recommandé que le ministère améliore la présentation des recettes selon la source dans les comptes publics et dans le budget principal. 3.39 Nous avons aussi recommandé que le ministère présente des informations plus détaillées dans son rapport annuel en comparant le budget aux recettes réelles et aux comptes vérifiés. De plus, le ministère devrait fournir le ratio de rentabilité du programme de vérification de la taxe à la consommation. Réponse du ministère 3.40 Votre première recommandation a trait au regroupement par le ministère des recettes de TVP et de TVH communiquées dans le budget principal et dans les comptes publics depuis 1997-1998. En ce qui concerne les recettes de TVP découlant des vérifications, le ministère a l’habitude de voir la réalisation des vérifications de la taxe de vente surtout comme un moyen de mesurer et d’améliorer la conformité des contribuables et des percepteurs à leurs obligations plutôt que comme un moyen de produire des recettes. Le ministère n’a donc pas jugé qu’il était pertinent de prévoir au budget les recettes de la taxe de vente découlant des vérifications. C’est la raison pour laquelle ces recettes ne figuraient pas dans les projections de recettes de la TVP du budget principal. Toutefois, depuis l’instauration de la TVH, cette pratique a changé; en effet, les recettes attendues sont maintenant prévues au budget, puisque l’unique but des vérifications est de maximiser le recouvrement des recettes. De plus, on n’a pas cru nécessaire de séparer les recettes relativement peu élevées de la TPS des recettes de la TVH, qui représentent la majeure partie des sommes. Enfin, une fraction importante des recettes de 30 millions de dollars dont vous faites mention dans votre rapport vient en fait de la nouvelle taxe sur les transferts privés de véhicules à moteur, imposée par la Loi sur la taxe de vente harmonisée. 3.41 La seconde recommandation suggère la présentation, dans le rapport annuel du ministère, d’informations plus détaillées sur la comparaison du budget aux résultats réels de l’initiative de vérification. Comme le rapport annuel de 1998-1999 est déjà préparé, nous envisagerons d’y ajouter un addenda pour fournir l’information ou, à tout le moins, d’inclure un rapport final complet de l’effort de vérification mené sur une période de deux ans dans le rapport annuel du ministère de 1999-2000. [Traduction] Le programme aurait-il dû être prolongé? 3.42 Notre prochain critère est un critère de réflexion. Il se lit comme suit : La relation entre les recettes découlant des vérifications et le coût de l’effort de vérification devrait être surveillée et optimisée. 3.43 Nous nous attendions à ce que le ministère se penche de façon systématique sur le rapport entre les recettes découlant des vérifications et le coût de l’effort de vérification et qu’il continue à s’assurer de l’optimisation de ce rapport. Nous sommes d’avis qu’un tel exercice est encore plus important maintenant que le programme achève. Même si les vérifications se sont déroulées tel que prévu et que l’objectif sur le plan du volume a été atteint, il reste que la mesure de l’efficacité continue de l’effort pourrait indiquer qu’un changement ou une hausse de la quantité ou du genre de ressources est nécessaire pour optimiser l’équité fiscale et les recettes fiscales produites. 3.44 Le rapport entre les cotisations nettes et les dépenses a fait l’objet d’une surveillance mensuelle durant les exercices 1998 et 1999. L’objectif non officiel du ministère était d’atteindre 4 $ en recettes pour 1 $ en dépenses. L’établissement de l’objectif n’a suivi aucune norme en vigueur dans le secteur ni tenu compte des coûts additionnels de perception. En conséquence, nous n’avons pas pu établir si un rapport de 4 à 1 est un effort de vérification optimal. 3.45 Le rapport réel du programme de vérification spécial a systématiquement été de plus de 7 $ en recettes pour chaque 1 $ en dépenses. Fin mars 1999, l’effort de vérification permettait de recouvrer une moyenne de 7,64 $ pour chaque dollar dépensé. Sur la base de ce simple rapport, on peut dire que l’addition d’un vérificateur au coût d’environ 50 000 $ permettrait d’accroître les recettes provinciales d’environ 380 000 $. 3.46 Le ministère maintient que le rendement des vérifications connaîtrait une baisse appréciable, maintenant que les comptes à risque élevé ont été vérifiés. Par contre, le ministère a décidé de prolonger son effort de vérification de trois mois, jusqu’en juin 1999, pour terminer les vérifications alors en cours. 3.47 Au cours de nos discussions avec le ministère, nous avons fait part de la préoccupation suivante : comme le taux de recouvrement est demeuré de 7 $ pour 1 $ jusqu’à la fin, les ressources consacrées à l’effort de vérification durant les derniers mois n’ont peut-être pas été suffisantes. Nous nous serions attendus à voir une baisse du rapport de 7 $ pour 1 $ au fur et à mesure que le programme tirait à sa fin, ce qui aurait indiqué que l’effort de vérification approchait de son point optimal. Mettre fin au programme alors que les résultats produisent encore un taux de recouvrement de 7 $ pour 1 $ peut sembler injuste pour les contribuables déjà vérifiés et entraîner des pertes de recettes. 3.48 Étant donné que le rendement sur les comptes à risque élevé s’est avéré considérablement plus élevé que prévu, il est raisonnable de supposer que les comptes moins prioritaires auraient aussi eu des rendements plus élevés que prévu. À notre avis, il serait indiqué de mettre la théorie du ministère à l’essai pour voir si, effectivement, le rendement baisserait rapidement pour les comptes moins élevés. 3.49 Nous avons conclu que le ministère a partiellement satisfait au critère. Il est certain que le rapport entre le coût et les avantages pécuniaires du programme était surveillé. Cependant, nous ne pouvons pas conclure que les recettes et l’effort de vérification ont été « optimisés ». Comme le rendement a dépassé 7 $ pour chaque 1 $ dépensé, nous sommes d’avis que l’effort de vérification devrait se poursuivre jusqu’à ce que le taux de rendement tombe à un niveau prédéterminé. Recommandation 3.50 Nous avons recommandé que le ministère détermine quel devrait être le taux de rendement minimum par dollar dépensé pour la vérification et qu’il poursuive l’effort de vérification spécial jusqu’à l’atteinte de ce taux de rendement. Réponse du ministère 3.51 Durant l’étape de la planification de l’initiative de vérification accélérée, des critères de sélection des comptes ont été élaborés afin de déterminer les comptes pour lesquels une vérification de fermeture était jugée nécessaire. Ces critères tenaient compte de facteurs tels que les suivants : a) le montant moyen de taxe versée mensuellement par l’entreprise, combiné au délai écoulé depuis la dernière vérification; b) les entreprises inscrites depuis cinq ans ou plus qui n’avaient jamais fait l’objet d’une vérification; c) le montant des cotisations antérieures établies par voie de vérifica- tion, combiné au délai écoulé depuis la dernière vérification; d) les entreprises inscrites qui ne versaient pas de taxe. 3.52 Sur la base de ces critères, environ 7 000 comptes ont été retenus pour une vérification finale. Les comptes non retenus consistaient surtout dans des comptes qui avaient déjà été vérifiés par le passé et dont les résultats de la vérification ne justifiaient pas une nouvelle vérification. De plus, les comptes considérés comme ayant un risque très faible, soit en raison de leur taille ou du faible pourcentage taxable de leurs ventes, n’ont pas été retenus. Le ministère estime que les critères de sélection ont bien tenu compte de toute question d’équité parmi les entreprises du même genre quant à celles retenues pour une vérification finale et celles qui ne l’ont pas été. 3.53 Le ministère a aussi jugé très important d’achever le processus de vérification des comptes de taxe de vente dans un délai de deux ans afin de minimiser les répercussions sur les entreprises, occupées à se convertir au régime de la TVH. Les objectifs de vérification et les ressources nécessaires pour atteindre ces objectifs ont été déterminés pour une initiative de deux ans. Ces objectifs sont maintenant atteints. La poursuite de l’effort de vérification pour viser les comptes à faible risque pourrait peut-être permettre d’atteindre un taux de rendement prédéterminé. Cependant, nous croyons que les avantages économiques qui découleraient de la poursuite de l’effort seraient négligeables, car, à notre avis, les recettes recouvrées ne seraient pas importantes. De plus, nous estimons qu’une telle vérification dérangerait indûment les entreprises. Pour toutes ces raisons, le ministère est persuadé qu’il était pertinent de mettre fin à l’initiative de vérification le 30 juin 1999. [Traduction] Perception des comptes de taxe à la consommation 3.54 Le programme de perception de la taxe de vente aussi constituait un effort important. La taxe de vente à verser au 1er avril 1997 se chiffrait au total à environ 84 millions de dollars. De ce montant, 49,5 millions de dollars en taxes exigibles ont été versés en avril 1997, laissant 34,5 millions de dollars à recouvrer dans de vieux comptes au début de l’effort de vérification spécial. Les percepteurs fiscaux sont aussi chargés de la perception des sommes à recevoir à la suite de l’effort de vérification. Les frais d’intérêt pour financer ces sommes à recevoir non perçues représentent un coût important pour le gouvernement provincial. Par ailleurs, plus le compte demeure impayé pendant longtemps, moins il est probable qu’il soit recouvré en entier. 3.55 La principale source de nos constatations de vérification est un échantillon de 30 comptes dont les arriérés dépassaient 10 000 $ depuis plus d’un an. L’échantillon visait donc des comptes incertains et non pas la majorité des comptes dont les sommes dues sont soit très peu élevées, soit perçues sans incident. Dans une certaine mesure, nous savons que, en concentrant nos efforts sur les vieux comptes, nous ne tenons pas compte des réussites du programme de perception. Par définition, les « réussites » sont les sommes dues au titre des comptes qui ont été perçues en totalité et qui ne sont donc plus en souffrance. La responsabilité n’est pas toujours clairement attribuée. 3.56 Notre premier critère concernant la perception concerne la responsabilité initiale de l’application du processus de perception. La direction doit clairement assigner chaque compte afin que quelqu’un puisse être tenu responsable des mesures de perception prises ou non prises. En d’autres termes : La responsabilité de la perception de chaque compte doit être clairement attribuée tout au long du cycle de perception. Observations sur la période à l’étude 3.57 Dans le passé, la personne qui avait le dossier était responsable de sa perception. Dans certains cas, le « bureau central » envoyait les détails d’un compte de taxe en souffrance à un bureau de perception régional. Parfois, les régions envoyaient des dossiers au bureau central afin que des poursuites judiciaires soient entreprises. Certains dossiers ont été perdus. Comme les dossiers n’étaient pas consignés au bureau central, la responsabilité des dossiers n’était pas clairement attribuée. 3.58 Par ailleurs, les activités de perception ont souffert du roulement de personnel, de changements à la direction et d’un congé de maladie prolongé durant la période à l’étude. Le problème s’est amplifié lorsqu’une partie du système informatique traitant les taxes sur les achats a été « débranché », ce qui a fait que, durant une période de 20 mois commençant à l’hiver 1995, aucun relevé mensuel n’a été envoyé aux comptes en souffrance. De plus, les agents de perception n’étaient pas avertis que les comptes en question étaient en souffrance. En conséquence, dans de nombreux cas, aucune activité de perception n’a eu lieu. 3.59 Ce sont les explications que nous avons reçues au cours de discussions sur notre échantillon aléatoire de 30 comptes en souffrance. Parmi les 30 comptes que nous avons examinés, 22 présentaient des « interruptions de perception ». En d’autres termes, on aurait dû appliquer des mesures plus rapides ou plus décisives à ces comptes. 3.60 Dans la plupart des 22 comptes comportant des « interruptions de perception », aucune activité de perception n’avait eu lieu depuis un an. Pour plusieurs des comptes, aucune activité de perception n’avait eu lieu depuis deux ans ou plus. Par exemple, un compte n’avait fait l’objet d’aucune activité de perception de juin 1996 à février 1999. Un autre n’avait pas été touché depuis novembre 1994. Un troisième ne montrait aucune activité de perception depuis mai 1996. De toute évidence, l’un des facteurs ayant contribué aux « interruptions de perception » a été le manque de clarté dans l’attribution de la responsabilité de perception de chaque compte de taxe de vente tout au long du cycle de perception. Le ministère n’a pas satisfait à ce premier critère. Recommandation 3.61 Nous avons recommandé que le ministère tienne une liste mensuelle des responsables des activités de perception pour chaque compte débiteur. Améliorations récentes 3.62 Le mécanisme d’attribution des comptes en vue de leur perception semble s’améliorer. Notamment, on a établi un centre d’appels où les comptes en souffrance sont d’abord envoyés aux fins de perception. Le personnel du centre d’appels téléphone aux titulaires des comptes en souffrance dans les 30 jours suivant leur date d’échéance. Les employés tentent alors de récupérer le plein montant impayé ou d’obtenir un accord pour payer le plein montant en souffrance dans un délai d’un an. Si le centre d’appels ne réussit pas, le compte est envoyé à l’agent de perception. 3.63 Du côté des systèmes d’information, on nous a informés que, depuis mars 1999, chaque agent de perception reçoit une liste qui est produite pour clairement indiquer les comptes sur lesquels il doit travailler. C’est une amélioration par rapport à l’ancienne façon de procéder. La neutralité des procédures de perception n’est pas surveillée. 3.64 Le régime fiscal dépend de l’observation de la législation par les contribuables. Si ceux-ci estiment que la loi n’est pas appliquée et exécutée de façon équitable, ils sont moins susceptibles de collaborer ou de s’y conformer volontairement. On peut donc comprendre l’importance d’un critère qui se lit comme suit : Les agents de perception doivent appliquer les procédures de perception du ministère en toute impartialité, et cette neutralité dans l’application doit être constamment surveillée. 3.65 Le critère traite de l’impartialité et de l’équité du processus de perception fiscale. Si le régime de perception est perçu comme étant partial ou accordant des conditions de faveur à certains comptes, le nombre de titulaires de comptes qui refusent de payer augmente. 3.66 Dans la plupart des comptes examinés, le ministère a utilisé les outils de perception précisés dans la politique sur la perception. C’est plutôt le moment où les outils étaient utilisés qui pouvait varier. Dans la plupart des cas, il semble que l’activité de perception aurait dû avoir lieu plus tôt. Par exemple, la saisie des biens était rarement utile, car, lorsque la saisie avait finalement lieu, il ne restait souvent pas de biens à saisir. 3.67 De plus, aucun élément probant n’a montré qu’un examen a eu lieu de l’utilisation des outils de perception par les agents de perception. En l’absence d’une telle surveillance, le ministère ne peut déterminer si les outils de perception sont employés de façon uniforme et impartiale. Le ministère n’a pas en place un mécanisme visant à surveiller les efforts de perception de ses agents. Bref, il n’a pas été satisfait au critère. 3.68 Le ministère admet que les comptes qui sont susceptibles d’être payés reçoivent plus d’attention. Le ministère a signalé qu’il cherche le juste milieu entre la perception des comptes et la prévention des faillites. Il tient à garder l’entreprise en affaire pour maximiser ses chances de recouvrer les sommes dues. Le ministère nous a dit comprendre comment cette approche peut être interprétée comme étant partiale. 3.69 Nous ne pouvons déterminer si les procédures de perception sont appliquées de façon impartiale, puisque l’application des procédures prescrites est à la discrétion de l’agent de perception. La politique sur la perception n’établit pas de dates limites précises pour l’application de chaque procédure. 3.70 De même, la pénalité et le paiement d’intérêts sont laissés à la discrétion des agents. Le paragraphe 38.1 de la Loi sur l’administration du revenu précise que : Le Commissaire peut, avec l'approbation du Ministre et conformément aux règlements, renoncer à exiger le paiement total ou partiel des intérêts en vertu de la présente loi ou d'une pénalité en vertu de l'article 32. 3.71 Établir si des taxes sont effectivement exigibles est aussi un exercice subjectif. Le paragraphe 4(2) de la Loi sur l’administration du revenu déclare que : Le Commissaire peut, lorsqu'il y a lieu et aux intervalles qu'il juge raisonnables, établir une cotisation ou une nouvelle cotisation de la taxe payable par un contribuable en vertu d'une loi fiscale, et il peut modifier ou annuler une cotisation ou une nouvelle cotisation, et le contribuable devient alors assujetti à la taxe ainsi fixée aux fins de l'application des articles 12 et 22. 3.72 Puisque le régime de perception est passablement discrétionnaire, nous ne pouvons dire si les procédures de perception employées dans aucun des 30 comptes enfreignent la politique ou la loi. Nous avons toutefois trouvé des cas où les procédures de perception étaient appliquées avec plus d’indulgence dans certains comptes que dans d’autres. Dans la section précédente, nous avons mentionné les « interruptions de perception » dans 22 des 30 comptes de notre échantillon. Les titulaires des autres comptes ayant fait l’objet de mesures de perception pourraient certainement remettre en question l’équité du système. 3.73 Les arrangements de paiement et la renonciation aux intérêts et aux pénalités peuvent potentiellement provoquer des inégalités dans le régime fiscal. Ces mesures peuvent être perçues comme un traitement de faveur envers des gens qui n’ont pas versé les taxes dues à la date exigible. 3.74 En permettant les arrangements de paiement et la renonciation aux intérêts et aux pénalités, le ministère semble avoir comme objectif de percevoir le montant maximum au titre de ces comptes en souffrance. Notre échantillon de 30 comptes comprenait 9 comptes pour lesquels de tels arrangements avaient été pris. Pendant la durée de ces arrangements, des taxes additionnelles de consommateurs ont souvent été perçues mais non versées au titre de ces neuf comptes. Un certain nombre des titulaires de ces neuf comptes ont par la suite fait faillite, ce qui augmente le montant des taxes irrécouvrables. 3.75 Dans l’un des comptes de notre échantillon, un vendeur a pu continuer à percevoir des sommes dues au gouvernement provincial tout en refusant de se conformer à des arrangements de paiement conclu pour des dettes antérieures. La province a laissé une dette qui se chiffrait à 12 000 $ en septembre 1994 atteindre 150 000 $ en avril 1997. Comme la taxe due pour la période allant de janvier à mars 1997 n’a jamais fait l’objet d’une vérification, le véritable montant de la dette pourrait dépasser les 150 000 $. On peut avancer que la perception totale de ce montant, y compris les pénalités et les intérêts, est nécessaire pour rétablir l’équité dans le traitement des concurrents qui ont versé leurs taxes. 3.76 Il a été offert au ministère de régler le compte pour 30 000 $. Le ministère a fait une contre-offre en février 1999 pour 70 000 $. La contre-offre du ministère couvrirait le montant de la taxe proprement dite, qui est d’environ 47 000 $. Une fraction importante des intérêts et des pénalités serait mise de côté. 3.77 Un autre compte de l’échantillon avait un solde débiteur de 21 000 $. Le ministère a consenti à accepter cinq paiements annuels de 3 000 $. Dans un autre compte, l’entente de paiement conclue prévoit la renonciation à 50 % des intérêts, pourvu que des paiements mensuels soient versés. 3.78 Le raisonnement du ministère est d’accorder des arrangements particuliers en fonction de la situation financière du contribuable. Chaque cas est étudié séparément, et des jugements subjectifs sont posés sur les mesures à prendre. À notre avis, toutefois, des inégalités peuvent résulter de telles décisions. 3.79 Le fait que l’on permette à des entreprises de continuer à fonctionner même si elles n’ont pas versé les taxes qu’elles doivent crée un désavantage concurrentiel pour les autres entreprises dans le même marché qui perçoivent et qui versent leurs taxes à temps. Le nombre de ventes possibles dans un marché donné n’est pas infini, et les ventes qui sont faites par des entreprises qui perçoivent mais qui ne versent pas la taxe de vente représentent une concurrence déloyale pour les entreprises qui perçoivent et qui versent la taxe de vente, conformément aux règlements. Recommandation 3.80 Nous avons recommandé que les procédures de perception soient clairement prescrites et consignées. Les écarts aux procédures devraient être expliqués et immédiatement portés à l’attention de la direction. Les circonstances qui peuvent mener à la conclusion d’arrangements de paiement et à la renonciation aux pénalités et aux intérêts devraient être clairement définies. Réponse du ministère 3.81 La Division du revenu du ministère a élaboré et mis en œuvre il y a plusieurs années un manuel des procédures de perception. Le manuel fournit des directives de base sur les procédures de perception habituelles à suivre pour la majorité des comptes à percevoir. Cependant, il existe des comptes pour lesquels il est difficile d’appliquer des règles inflexibles. Dans certains cas, l’application des procédures de perception habituelles pourrait entraîner une faillite, et le gouvernement provincial perd alors la totalité de la somme due, puisque les comptes de taxes à la consommation ne sont pas garantis. Dans de telles situations, le ministère préfère suivre une approche mieux équilibrée pour tenter de maximiser les sommes qu’il perçoit tout en aidant les entreprises à demeurer viables. Le ministère a l’intention d’élaborer des directives plus précises concernant l’accord d’arrangements de paiement et les recommandations visant la réduction des pénalités et des intérêts. [Traduction] Les agents de perception ont besoin d’information de meilleure qualité. 3.82 Plus le percepteur peut déterminer avec facilité et exactitude les priorités, les facteurs de risque, les mesures de perception prises jusque là et les mesures à prendre, plus l’effort de perception est efficace. Par conséquent, nous avons élaboré le critère suivant : Les agents de perception devraient avoir un accès facile aux priorités, à l’historique des activités de perception et à d’autres information importantes sur les comptes afin de les aider à travailler de façon efficace. 3.83 Comme nous le mentionnons précédemment, il s’est écoulé 18 mois seulement depuis que les agents de perception ont commencé à utiliser une liste chronologique des comptes en souffrance. Apparemment, cette liste a mis au jour de nombreux comptes sur lesquels personne ne travaillait. Avant l’établissement de cette liste, la possession du dossier était le principal indicateur de la personne responsable du compte. 3.84 Il revient à l’agent de perception de déterminer la priorité de chaque compte et les procédures de perception à appliquer. Dans d’autres provinces, les agents de perception reçoivent une liste établissant les comptes par ordre de priorité. La priorité est établie en fonction de l’historique des activités de perception et du montant en souffrance. L’agent de perception doit assurer le suivi de ces comptes au cours du premier quart du mois. Les agents de perception de ces autres provinces semblent avoir plus facilement accès à l’historique des comptes. 3.85 Au moment de notre vérification, l’historique des activités de perception et les informations sur les comptes provenaient des sources suivantes : • l’écran d’ordinateur CDI mis à jour par les agents de perception et le personnel du centre d’appels; • un écran d’ordinateur qui fournit les soldes de facturation, de paiement et de compte; • un rapport sur l’historique des contacts, qui est aussi mis à jour par les agents de perception et le personnel du centre d’appels; • un journal (manuel ou informatisé) tenu par les agents de perception et contenant la date et les mesures à prendre dans l’avenir sur les comptes; • des registres manuels des contacts téléphoniques tenus par le gestionnaire des perceptions et d’autres; • le dossier papier de perception contenant la documentation des mesures de perception importantes prises et les lettres échangées (en tout temps, il peut exister plus d’un dossier visant le même compte). 3.86 Les problèmes de perception sont amplifiés par quelques cas d’informations manquantes dans les sources existantes. Dans 3 éléments d’échantillon sur 30, nous avons noté en particulier qu’il manquait aux dossiers des informations qui avaient, ou qui auraient pu avoir, un impact important sur la perception du compte. 3.87 Dans l’exemple le plus frappant parmi notre échantillon, il n’existait aucune documentation pour les six à huit premiers mois de l’activité de perception relative au compte. Il semblait manquer un dossier complet. On nous a dit que parmi les documents du dossier perdu ou manquant se trouvait une obligation de 10 000 $ que le ministère avait obtenue comme garantie. Bien que le contribuable n’ait pas versé les taxes dues, le ministère n’a pas pu encaisser l’obligation, puisqu’il n’a pu la trouver. 3.88 Notre analyse montre que l’information sur les comptes dont ont besoin les agents de perception est fragmentée ou non connue. Ici encore, il n’est pas satisfait à un critère concernant la perception. Les lacunes dans l’information ont pu nuire à l’efficacité de l’effort de perception. Recommandation 3.89 Nous avons recommandé que le système d’information sur les activités de perception du ministère fournisse un accès rapide aux priorités suggérées, aux plans d’action et à l’information pertinente sur les comptes. Réponse du ministère 3.90 Le ministère est d’accord avec l’importance de fournir aux agents de perception un accès facile aux données de paiement historiques et aux informations courantes pertinentes qui pourraient influencer de façon positive l’effort de perception. Les procédures de perception seront révisées et, en plus, les vérificateurs seront tenus de fournir dans leurs rapports de vérification un énoncé sur la situation financière du contribuable ou du percepteur et toute autre information qui pourrait contribuer à la perception des dettes établies. [Traduction] Information sur le rendement 3.91 Notre quatrième critère a trait à l’information sur le rendement : De l’information sur le rendement pertinente à l’intention des agents de perception individuels et du programme de perception dans son ensemble devrait être établie, surveillée et communiquée. Par exemple, le rapport entre la perception et le coût de perception devrait être surveillé et optimisé. 3.92 Le critère a trait à la fois à la reddition de comptes des agents de perception au ministère et à la reddition de comptes du ministère à l’Assemblée législative. 3.93 Nous avons déterminé que l’information sur le rendement à l’intention des agents de perception individuels n’a pas été établie. Aucun plan de travail n’existe pour les agents. Les agents ont déclaré qu’aucune mesure du rendement ne leur avait été communiquée. Aucun des agents de perception n’avait fait l’objet d’une évaluation du rendement officielle. Les agents reçoivent des rétroactions à l’amiable sur le travail qu’ils font, mais le système ne produit pas de preuves objectives sur lesquelles fonder ces rétroactions. 3.94 Lorsque nous sommes passés au programme dans son ensemble, nous avons constaté que le ministère n’était pas en mesure de nous fournir de buts ou d’objectifs mesurables relatifs aux activités de perception. Le ministère suit certaines informations sur la composition du solde du débiteur, mais pas sur l’évaluation du programme de perception. Aucun objectif ni aucune cible n’ont été établis pour permettre les comparaisons avec les résultats réels. 3.95 Dans nos discussions avec le personnel, nous avons recommandé deux mesures de rendement particulières qui sont courantes pour les activités de perception. La première mesure est le taux de perception des taxes impayées. Pour y parvenir, il faut que le montant du débiteur qui devient une somme arriérée soit établi chaque année, de même que le montant des arriérés qui est perçu au cours de l’année. Une récente publication du gouvernement de la Colombie- Britannique indique 59,3 % comme taux de perception des taxes et impôts impayés. 3.96 L’autre mesure que nous proposons est de prendre le montant des arriérés perçus et le coût total du programme de perception pour obtenir le coût de chaque dollar perçu. La publication du gouvernement de la Colombie-Britannique mentionne un rapport de trois cents pour chaque dollar perçu. L’objectif du service de perception du gouvernement fédéral est de cinq cents par dollar perçu. 3.97 Nous avons demandé au ministère de nous calculer de tels chiffres. Le ministère a pu déterminer que le coût de perception pour 1998-1999 a été de 454 000 $. Par contre, il n’a pu préciser le montant d’arriérés perçu durant l’année. Il n’a donc pas pu nous fournir ni l’une ni l’autre de ces mesures du rendement, puisque les deux mesures nécessitent le montant des arriérés perçus. 3.98 En ce qui concerne le coût, il faut noter que le coût des activités de perception n’a pas de code distinct dans le système comptable de la province. Le ministère n’a donc pas pu déterminer si les ressources consacrées à l’effort de perception avaient augmenté ou diminué au cours des dernières années. 3.99 Le principal rapport public sur l’activité de perception se trouve dans le rapport annuel du ministère pour 1997-1998. On y lit que : « Des efforts particuliers sont déployés à l’égard des comptes de taxes à la consommation afin que la taxe de vente en souffrance soit complètement remboursée d’ici la fin décembre 1999 ». Vu les sommes élevées que l’effort de vérification spécial permet encore de recouvrer et le fait que les accords de paiement seront encore en vigueur durant de nombreuses années, l’objectif n’est pas réaliste. 3.100 Étant donné les observations qui précèdent, nous avons conclu que le ministère ne satisfait pas au critère. Recommandation 3.101 Des objectifs officiels visant l’activité de perception devraient être établis. Des objectifs mesurables tels que le coût par dollar perçu et le pourcentage perçu dans le cadre du programme de perception devraient ensuite être établis, surveillés et communiqués. Les résultats devraient servir à dresser des plans de travail pour les percepteurs. Le rendement des percepteurs devrait être évalué régulièrement en rapport avec ces plans de travail. Réponse du ministère 3.102 Le ministère est d’accord avec la recommandation. Au cours du prochain exercice, la Division du revenu élaborera un ensemble d’objectifs et de mesures du rendement détaillés pour chacune de ses unités opérationnelles. Des plans de travail élaborés pour l’activité de perception contiendront des objectifs précis. On verra en particulier à ce que des évaluations du rendement individuelles soient réalisées, comme l’exige le système de gestion du rendement. [Traduction] Accumulation de comptes à radier 3.103 Notre cinquième critère porte sur l’exactitude du solde débiteur et sur la reddition de comptes par le ministère de l’activité de perception : Tous les efforts de perception raisonnables pour percevoir le maximum de taxes exigibles à l’intérieur d’un délai raisonnable devraient être déployés avant la radiation d’un compte. Après que toutes les procédures de perception raisonnables ont été appliquées, les comptes devraient être promptement radiés de la manière prescrite par la politique gouvernementale. 3.104 Lorsqu’un compte est jugé irrécouvrable, il ne devrait plus figurer dans l’actif. Voilà qui est conforme à la propre politique du gouvernement provincial et aux recommandations de l’Institut Canadien des Comptables Agréés. La politique gouvernementale accroît la reddition de comptes du processus de perception puisque, avant la radiation d’un compte, le nom du compte irrécouvrable ainsi que l’information sur l’effort de perception sont présentés au Conseil exécutif. 3.105 En janvier 1999, le ministère estimait que 27 % du solde débiteur était composé de comptes dont les titulaires avaient fait faillite ou de comptes à radier. Dans notre échantillon de 30 comptes, nous avons déterminé que 12 d’entre eux (40 %) auraient dû être radiés. Par conséquent, nous avons conclu que le ministère n’a pas satisfait au critère. Un examen de ces comptes a révélé que la probabilité de perception était très faible et que le ministère ne cherchait plus à percevoir les sommes dues au titre de ces comptes. Par exemple, dans un cas, le directeur de l’entreprise avait fait une faillite personnelle en novembre 1995. Dans un autre, l’entreprise avait fait faillite en février 1993. Pourtant, les deux comptes n’étaient toujours pas radiés. 3.106 Il y a lieu de noter que la plupart des comptes dont nous avons déterminé qu’ils devaient être radiés présentaient aussi de longues interruptions dans l’activité de perception. En appliquant promptement des mesures de perception, on aurait pu percevoir une partie des sommes dues au titre de ces comptes. Ils n’auraient peut-être jamais atteint le stade de la radiation. 3.107 Le ministère a déclaré que peu de radiations avaient eu lieu depuis 1995 et que l’accumulation de comptes à radier sera traitée. Recommandation 3.108 Les comptes irrécouvrables devraient être radiés plus rapidement afin d’améliorer la reddition de comptes et les rapports financiers. Réponse du ministère 3.109 Avant de radier des comptes débiteurs, le ministère épuise tous les moyens à sa disposition pour obtenir un paiement. Des progrès ont été réalisés pour réduire l’accumulation des comptes à radier et des remises. Le ministère envisagera d’instaurer des procédures qui amèneront une présentation plus rapide des comptes à radier au Conseil exécutif. [Traduction] Informations en vue de mesures futures 3.110 La radiation d’un compte ne libère pas la personne ou l’entreprise de sa dette envers le gouvernement provincial. Par conséquence, le gouvernement provincial a besoin d’un registre pour consigner l’information qui influencera ses futurs contacts avec la personne ou l’entreprise dont le compte a été radié. Notre dernier critère aborde cette question. Il se lit comme suit : Des informations importantes sur les comptes radiés doivent être conservées sous une forme appropriée pour consultation ou mesures futures. Les informations consignées seraient, par exemple, le nom des administrateurs de l’entreprise, les circonstances entourant l’échec de l’entreprise, etc. Ces registres devraient avoir un effet sur tout crédit futur accordé par le gouvernement provincial ou sur tout paiement versé aux comptes ou aux administrateurs de l’entreprise en défaut de paiement. 3.111 Le ministère a un système d’information manuel en vigueur pour consigner les radiations. Dans tous les cas, le compte est inscrit dans un grand livre de créances irrécouvrables. De plus, souvent, le ministère a déjà inscrit un extrait de jugement à l’encontre du compte dans le cadre de ses procédures de perception ordinaires. Cependant, si l’entreprise ou la personne a fait faillite, l’extrait de jugement n’est pas toujours inscrit, puisque le jugement n’est pas exécutoire une fois la faillite prononcée. 3.112 Nous avons eu des discussions avec le ministère sur l’élargissement de l’application de la désignation « fournisseur en attente » aux comptes qu’il radie. Lorsqu’un compte actif est en souffrance, le ministère lui applique la désignation « fournisseur en attente », qui fait que les sommes dues par le gouvernement provincial pour des biens achetés du vendeur sont soustraites des taxes impayées. Grâce cette méthode, il est possible de communiquer facilement à tous les autres ministères qu’il existe un problème vis-à-vis le vendeur. 3.113 Par contre, les comptes radiés ne sont plus désignés comme « fournisseur en attente ». En conséquence, à une date ultérieure, des paiements et autres opérations peuvent avoir lieu entre le gouvernement provincial et le contribuable contrevenant sans que les arriérés soient connus. 3.114 En raison d’une telle situation, nous sommes d’avis que le ministère n’a que partiellement satisfait au critère. Il est possible d’obtenir des informations importantes sur les créances irrécouvrables découlant du non-versement de la taxe; ces informations ne sont toutefois pas mises dans une forme qui favorise leur consultation ou des mesures futures. Recommandation 3.115 Le ministère devrait maintenir la désignation « fournisseur en attente » sur tous les comptes qui ont été radiés. Réponse du ministère 3.116 La désignation « fournisseur en attente » placée sur les comptes actifs peut aussi être rétablie sur les comptes radiés. Cependant, avant la radiation d’un compte, le processus de perception aura permis de déterminer que le titulaire du compte a fait faillite ou que le compte est fermé depuis longtemps. À mon avis, la probabilité qu’il reste des sommes dues au compte par le gouvernement provincial est assez faible. [Traduction] Dernières observations générales sur les perceptions 3.117 Il y a lieu de noter que le ministère semble d’accord avec bon nombre de nos constatations et qu’il prend des mesures pour améliorer son rendement dans le domaine. Le ministère a précisé que les activités de perception étaient le dernier aspect qui devait être étudié dans le cadre du remaniement du système d’administration du revenu (SAR). Lorsqu’il a été mis fin au SAR en raison de l’instauration de la TVH (voir notre rapport de 1997), bon nombre des questions liées aux activités de perception n’avaient pas encore été abordées. Cela constitue un facteur atténuant pour ce qui est de l’état du système de perception et de l’absence de mesures du rendement. 3.118 Nous savons que l’importance des comptes débiteurs de taxe à la consommation diminuera au cours des prochaines années, mais nous sommes d’avis que nos observations et nos recommandations sur les activités et l’effort de perception peuvent s’appliquer à d’autres créances fiscales.